Українські перспективи на Мадридському саміті НАТО - стаття Олександра Калініченка

5

25 років тому, в липні 1997-го, в Мадриді відбувся саміт НАТО, що визначив контури подальшого розвитку та розширення оборонного союзу після завершення холодної війни. Головними темами обговорення на саміті стали: розширення Альянсу, трансформація та відкритість у відносинах з партнерами.

На цьому ж саміті базова програма НАТО "Партнерство заради миру" була доповнена новим політичним органом, Радою євроатлантичного партнерства, щоб забезпечити консультаційну структуру для всіх країн-партнерів на європейському континенті.

Це рішення відбивало прагнення вийти за рамки створеної в 1991 році Ради північноатлантичного співробітництва. І створити широкий форум з питань безпеки, який би відповідав стану відносин з країнами-партнерами, що ставали дедалі більш розгалуженими як у рамках "Партнерства заради миру", так і в контексті проведення миротворчих операцій на Балканах. До нового консультаційного органу, який більше не був зосереджений виключно на відносинах з колишніми супротивниками Альянсу, увійшли такі традиційно нейтральні країни, як Австрія, Фінляндія, Швеція та Швейцарія.

Деякі країни-партнери Альянсу, зокрема Росія та Україна, отримали додаткові двосторонні формати взаємодії за межами "Партнерства заради миру".

9 липня 1997 року на Мадридському саміті НАТО, де було оголошено запрошення до членства Польщі, Чехії та Угорщині, Україна підписала Хартію про особливе партнерство між Україною з Альянсом. Хартія стала основним політичним документом, який регулює відносини України з НАТО. Проте жодних амбіцій про наше можливе членство в Альянсі цей документ не відображав.

Цьому саміту передували дві визначні події для європейської безпеки.

ЧИТАЙТЕ ТАКОЖ: Команда "Рамштайн": як нова ініціатива Заходу допоможе перемогти рашизм - стаття Тараса Жовтенка

27 травня 1997-го НАТО та Російська Федерація підписали Основоположний акт про співпрацю. В цьому документі Росія зобов'язалась поважати територіальну цілісність всіх європейських держав та відмовилась від застосування сили, як способу вирішення суперечок, створили Комісію Росія-НАТО. А 31 травня Україна уклала з Росією Договір про дружбу, співробітництво і партнерство. В "пакеті" йшла угода про пролонгацію перебування в Севастополі Чорноморського флоту РФ на 20 років. Не без участі тодішнього українського керівництва відносини України та НАТО почали розглядати в контексті взаємодії в штучно створеному трикутнику "НАТО-Україна-Росія". Саме тоді заклали неприродні протиріччя та негласні "залежності", що призвели до сучасної безпекової кризи в Європі.

 

Розширення на тлі війни в Україні

Російсько-українська війна та нова інтервенція РФ на українську територію знову надала поштовху процесу розширення НАТО.

За період свого розвитку, Альянс постійно коригує свою стратегію розширення. Під час холодної війни це відбувалося в основному зі стратегічних причин. Саме поняття "критерії вступу до НАТО" відсутнє в установчих документах, крім застереження у Вашингтонському договорі, що це мають бути країни, які розташовані у Північній півкулі. Держави-учасниці приймають політичне рішення щодо запрошення нових членів до вступу на основі консенсусу, керуючись судженням про те, чи може конкретна країна зробити свій внесок в безпеку Північноатлантичного регіону.

На Мадридському саміті НАТО в 1997 році Польщу, Чехію, Угорщину запросили до членства, яке набуло чинності в 1999-му на тлі помірної протидії Росії та дебатів в самій організації.

Суспільна думка країн-учасниць в питанні розширення була неоднозначною. Ситуація навколо не була безпроблемною і в самих США, де тодішній президент Клінтон був змушений долати інерцію проти руху Альянсу на Схід. За даними опитувань 1997 року, 43% американських респондентів висловилися за розширення, але приблизно стільки ж виступали проти - 39%.

На Вашингтонському саміті у 1999 році новий підхід до розширення оформили із введенням інструменту ПДЧ. Він складається з блоків політико-економічних, безпекових та правових заходів. Отже, починаючи з 2004-го всі 11 нових держав-кандидатів проходили шлях до Альянсу саме через ПДЧ.

У 2004-му НАТО безпрецедентно розширилось за рахунок одразу 7 країн, охопивши також балтійські - Естонію, Латвію, Литву. А їх Росія розглядала в якості власної "зони впливу".

Дискусія навколо можливого вступу України до НАТО загострилася, коли Росія попросила Альянс про відмову від прийняття нашої держави та Грузії. Як відомо, за підсумками Бухарестського саміту у 2008 році, під тиском Володимира Путіна, якого підтримали тогочасні лідери Німеччини і Франції, Альянс відхилив заявку Києва та Тбілісі на отримання ПДЧ. Водночас, НАТО наголосило, що остаточні рішення щодо вступу необхідно залишити за самими Україною і Грузією. Щоправда, лишили без відповіді питання моменту отримання ПДЧ як єдиного дієвого інструменту здобуття членства в організації. Мабуть, вперше країна, що не була членом НАТО, змогла де факто отримати право вето на його розширення. Внутрішня логіка процесів прийняття рішень і мотивація країн-кандидатів була порушена.

Розплата за це половинчасте рішення прийшла у тому ж 2008-му та 2014-му роках. Росія порушила суверенітет Грузії та України, окупувавши їх території.

З 2008-го Альянс пройшов ще три хвилі розширення. Чотири західно-балканські держави успішно пройшли етап ПДЧ до свого вступу.

Від початку повномасштабної російсько-української війни в лютому цього року, одразу дві географічно наближені до РФ скандинавські країни - Швеція та Фінляндія - прийняли рішення відмовитись від свого військового нейтралітету і стати повноправними членами НАТО. Дискусії між країнами Альянсу щодо їх приєднання за останні місяці набули надзвичайної інтенсивності.

Історично пов'язані між собою, після майже синхронного прийняття внутрішньо-національних рішень, 18 травня Гельсінкі і Стокгольм одночасно подали заявки на вступ до НАТО.

З огляду на сьогоднішню динаміку консультацій та безпекові реалії в Європі, Північноатлантичний альянс і країни-кандидати налаштовані на завершення всієї процедури вступу двох скандинавських держав до кінця цього року.

 

Ризикну припустити, що НАТО схвалить заявки Швеції та Фінляндії на вступ саме під час червневого саміту в Мадриді. Але для набуття чинності це рішення має бути ратифіковане парламентами всіх 30 держав-членів.

Нова фаза російської агресії проти України стала як каталізатором, так і вікном можливостей для двох військово нейтральних країн, перебуваючи територіально у безпосередній близькості до Росії. Це фактор, що грає на прискорення інтеграції.

Другим фактором, що сприяє швидкій інтеграції Швеції та Фінляндії до НАТО є високий рівень сумісності збройних сил цих держав із процедурами та формуваннями країн оборонного союзу. Обидві за останнє десятиріччя зробили правильні акценти у розвитку власних збройних сил та озброєнь відповідно до стандартів країн НАТО. Це наблизило їх впритул до набуття членства.

Третім негласним фактором, що дозволяє прискорити вступ Швеції та Фінляндії до НАТО, є їх членство в ЄС з 1995 року. Отже, питання їх безпеки не стоїть осторонь для щонайменше 21 країни-члена Альянсу, які входять у ЄС.

Гальмівні чинники розширення НАТО

Найбільш вагомими стануть політичні стоп-фактори інтеграції Швеції та Фінляндії, що спричинені низкою процесів в тридцяти країнах оборонного союзу. Цими протиріччями, за умови, їх "некерованого" протікання перед Мадридським самітом, намагатиметься скористатися Москва. Тому варто придивитися до позицій трьох країн НАТО: Туреччини, Угорщини та Хорватії. І саме в такій послідовності.

Серед характерних ознак скандинавського розширення Альянсу є той факт, що розгляд заявок про вступ Швеції та Фінляндії відбувається без проходження етапу ПДЧ - Плану дій щодо членства. Це варто взяти "на озброєння" в переговорній позиції Україні.

 

Зіткнувшись із найбільшим безпековим викликом з часів завершення холодної війни, Альянс починає виходити зі стану анабіозу і більш оперативно реагує на загрози.

Ризикну спрогнозувати, що цьогорічний "скандинавський прецедент" є ключовим етапом на шляху до зміни в підходах і політиці розширення НАТО. А не разовою акцією по залученню до кола союзників двох давніх партнерів.

Як показала практика, існуюча процедура вступу в НАТО нових членів через надання ПДЧ є складною, інертною та чутливою до зовнішнього тиску третіх країн. Підходи та внутрішні рішення Альянсу щодо свого розширення за нинішніх безпекових загроз в Європі значно застарілі і потребують актуалізації.

Є всі сподівання очікувати трансформації цих підходів після саміту в Мадриді. В нових геополітичних реаліях, як країни-кандидати, так і Альянс мають враховувати сучасні гібридні загрози. І, усвідомити, що багаторічне знаходження в пулі країн-кандидатів радше наражає претендентів на ризик зовнішнього тиску, ніж наближає до гарантій безпеки. Така загроза на безпосередніх кордонах Альянсу призводить до проекції небезпек на територію всього оборонного союзу, незалежно від факту безпосередньої участі її збройних сил у війні.

"Парасолька безпеки" для кандидатів

За географічною, економічною та військовою складовою членство Швеції та Фінляндії - це посилення потенціалу Альянсу.

Так, за рахунок острову Готланд на Балтиці та фінського узбережжя, Альянс отримує практично повний контроль над Балтійським морем та покращує питання забезпечення оборони своїх балтійських держав-членів. Це - Польща, Литва, Латвія, Естонія, які безпосередньо межують з Росією.

З приєднанням Швеції та Фінляндії посилюються можливості Альянсу для проведення спостереження в Арктиці, що, здебільшого реалізується зараз за рахунок зусиль Норвегії та флотів держав-союзників.

Як не дивно, військові резерви НАТО значно зростуть завдяки Фінляндії та Швеції. Після приєднання їх буде вдвічі більше.

Генсек НАТО Єнс Столтенберг в квітні сказав, що будь-які затримки з членством Фінляндії викликають серйозні питання. На той момент Швеція дещо відставала з внутрішніми дебатами. Він також припустив, що будь-які рішення Гельсінкі щодо приєднання до НАТО можуть спровокувати відповідь Росії.

Щоб зменшити цей ризик, Столтенберг на квітневому саміті міністрів закордонних справ Альянсу сказав, що країни-члени НАТО можуть бути готові надати гарантію безпеки для двох нейтральних країн з моменту оголошення про можливу заявку на членство до моменту фактичного приєднання до союзу.

На початку травня у НАТО також оголосили, що поки заявки країн на вступ розглядатимуться, організація збільшить свою присутність та кількість спільних навчань в регіоні Балтійського моря.

 

До факторів, що призведуть до вимушеного перегляду підходів Альянсу до оборони на Сході, слід віднести зростання спільного кордону з РФ. Після включення Швеції та Фінляндії він розшириться майже втричі - з нинішніх 700 км до більше ніж 1900 км. Це станеться за рахунок спільного російсько-фінського кордону, що потребуватиме посилення військової інфраструктури, але не обов'язково за рахунок збільшення передньої присутності спільних сил НАТО.

Кремль, реагуючи на зміну позиції ще донедавна нейтральних країн, заявив що йому доведеться "збалансувати ситуацію", якщо Швеція та Фінляндія приєднаються до НАТО.

Як показав останній саміт ОДКБ в травні, наразі Кремль, задіявши більшу частину власних збройних сил у війні проти України, не може собі дозволити війну на кілька фронтів. Тому військово-політична реакція на рішення Швеції і Фінляндії відмовитись від свого нейтрального статусу скоріше обмежиться демонстративними діями з переміщення кількох оперативних військових формувань в межах Західного воєнного округу РФ з акцентом на Ленінградську і Калінінградську області та територію підконтрольної Білорусі.

Як небезпідставно попереджає розвідка західних країн, протягом періоду розгляду і ратифікації заявок Швеції і Фінляндії, є підвищений ризик військових провокацій та інцидентів які, втім, навряд чи призведуть до повноцінного військового протистояння в Балтійському регіоні. Варто очікувати посилення військової присутності НАТО на Балтиці в найближчі місяці та проведення сумісних військових навчань.

Інструментарій економічних важелів Росії на дві скандинавські країни значно обмежений. І, крім зупинення постачання газу до Фінляндії навряд чи зможе справити ефект. Але його обсяг не перевищує 6% в енергетичному балансі країни.

Отже, напередодні саміту в Мадриді, Північноатлантичний альянс вперше готовий офіційно надати гарантії безпеки країні-кандидату на транзитний період від подачі заявки про вступ до завершення його ратифікації.

Військова допомога Україні та безпека Чорного моря

З суто практичної точки зору на першому плані для України в Мадриді може стати ефективна військова допомога Альянсу. А також лобіювання ініціативи щодо посилення безпеки судноплавства у північно-західній частині Чорного моря.

Що стосується військової допомоги, то напередодні Мадридського саміту з'явився формат "Рамштайн". Він забезпечує оперативну координацію між державами союзниками та Україною.

Перша зустріч в подібному форматі відбулась 26 квітня за ініціативи США на авіабазі Рамштайн у Німеччині. Зібралися близько 40 країн, як з НАТО, так і поза Альянсу. Вони взяли на себе конкретні зобов'язання щодо військової допомоги Україні.

Ця і наступна зустріч, що відбулась 23 травня, засвідчили суттєвий злам у сприйнятті війни та готовності допомагати українській армії.

Фінансові та організаційні зусилля США за допомоги формату "Рамштайн" спираються на логістику європейських союзників Вашингтону, що географічно наближені до України. І, за рахунок власних оборонних запасів, можуть вже сьогодні надати необхідне озброєння, паливо та спорядження ЗСУ.

В той же час, Україна досі не закрила свої потреби в сучасних засобах протиракетної оборони, бойовій авіації та далекобійній реактивній артилерії.

Інституційно НАТО має стати мозковим центром військової допомоги Україні, підштовхуючи країни ЄС до прийняття європейського лендлізу та більш солідарної оборонної кооперації з метою постачання озброєння. Саміт в Мадриді має зафіксувати надважливе політичне зобов'язання Альянсу – "допомагати Україні стільки і так довго, скільки буде потрібно для відновлення територіальної цілісності".

Але, якщо питання з військовою допомогою країн НАТО Україні вже зрушило з місця, то повністю відкритим залишається питання морської блокади українських портів та ризику світової продовольчої кризи.

Враховуючи досвід складних дискусій про "закриття неба", перед Мадридським самітом Україна має просувати ініціативу створення коридору безпеки судноплавства у північно-західній частині Чорного моря, що простягається від Босфору до одеського узбережжя.

Ця ініціатива може бути реалізована союзниками по НАТО шляхом відправки військових кораблів до чорноморських портів України з метою розмінування проходів, замінованих Росією на початку війни, для забезпечення захисного супроводу суден, які експортують українське зерно.

Щоправда, будь які зусилля країн НАТО щодо створення коридору до українських портів обмежені дією конвенції Монтре про доступ до проток з Чорного в Середземне море, що вимагає активного залучення сил саме чорноморських держав Альянсу - Туреччини, Румунії, Болгарії. Україна має запропонувати їм організувати спільну військово-морську операцію з розмінування Чорного моря. Паралельно треба запропонувати спрямувати з тією ж метою до Чорного моря додаткову середземноморську зведену протимінну групу Альянсу.

Для забезпечення роботи такої групи з розмінування НАТО має сформувати посилений морський та повітряний супровід. Повинні будуть не лише розміновувати північно-західну акваторію Чорного моря, але й створити безпечні умови для регулярного руху з портів України в напрямку Босфору і в зворотному порядку десятків торговельних суден, що опинилися в портах України після нападу РФ.

Блокада портів - це проблема не лише України. Маємо використовувати аргументи перед країнами Альянсу, що ця блокада загрожує дефіцитом продовольства та політичними заворушенням у країнах Африки та Близького Сходу. Ці регіони є наближеними до зони відповідальності НАТО та є чутливими для середземноморських держав союзу. Насамперед для Франції, Іспанії, Італії, Туреччини та Греції.

НАТО-2030 і Україна

Стратегічна Концепція НАТО ухвалена на Лісабонському саміті у "докризовому" 2010 році. Саме цей документ керував Альянсом та союзниками протягом останнього десятиліття.

На саміті в Мадриді ухвалять нову Стратегічну Концепцію НАТО - НАТО-2030. Вона має відповідати сучасній геополітичній ситуації, зважаючи на актуальні виклики й загрози.

Загалом процес розробки нової Стратегічної концепції нагадував балансування між консолідацією поглядів 30 країн та бажанням втілити необхідні зміни.

З 2010 року середовище безпеки НАТО суттєво змінилося. Зокрема, тодішня Стратегічна концепція рекомендувала розвивати партнерство з Росією, мало згадувала тероризм і взагалі не йшлося про Китай.

Нова концепція НАТО базуватиметься на низці дослідних робіт періоду 2018-2020 років із кореляцію на глобальні безпекові виклики, що загострилися останні два роки. Зокрема, вихід військ західної коаліції з Афганістану та повномасштабна війна РФ проти України. У новому документі буде три найважливіші завдання: колективна оборона, антикризове управління та спільна безпека. Їх дотримання є гарантією довгострокового безпекового середовища.

Вочевидь, до цих глобальних завдань додається ще економізація безпеки та підвищення стійкості країн-членів, розроблення загальних цілей НАТО щодо протидії гібридним загрозам.

У частині "економізації безпеки", можна згадати необхідність єдиного підходу до Росії: будь-яка фрагментація між союзниками щодо санкцій буде використана Москвою для розколу Альянсу. Союзники повинні скоординувати більш жорсткий підхід до санкцій щодо Москви, який будується на основі нещодавніх санкцій адміністрації Байдена проти Росії. Ефективна координація НАТО з ЄС матиме вирішальне значення в цих зусиллях. Союзники мають шукати можливості посилити санкції проти російських структур, які причетні до агресії в Україні саме завдяки механізмам співпраці з ЄС.

 

Очікується, що в новій Стратегічній концепції НАТО офіційно позначатиме поведінку Росії як безпосередню загрозу. Раніше там дотримувались положення, що РФ є стратегічним партнером. З цієї причини Альянс до 2014-го не мав масштабного базування сил на своєму східному фланзі.

Наразі, у відносинах із РФ Альянсу рекомендується дотримуватися подвійного підходу: діалог та стримування. Так, на саміті в 2021 році в Брюсселі союзники узгодили консолідований "подвійний підхід" щодо Росії, що поєднує стримування агресивних дій РФ і відкритість до діалогу з нею. НАТО підтверджував можливість повернення до партнерського рівня відносин з Росією лише за умови дотримання нею міжнародного права та своїх зобов'язань.

Водночас, рік тому, держави-члени Альянсу заявляли про небажання подальшої конфронтації з РФ і про відповідність їхніх дій нормам міжнародного права та зобов'язанням включно із Засадничим актом про взаємні відносини, співпрацю і безпеку між РФ і НАТО.

На сьогоднішній день постало питання про денонсацію цієї міжнародної угоди у зв'язку із грубим порушенням Акту Росією.

НАТО усвідомлює різке зростання викликів і загроз з боку Росії для країн Балтії й Північної Європи та для Чорноморського регіону. У довгостроковій перспективі РФ прагне отримати монопольний контроль не лише над Азовським, а й Чорним морем, що вимагає впровадження активних заходів стримування з боку Альянсу.

Одним із нових завдань оборонного союзу буде визначено "гарантії технічного домінування країн НАТО над Китаєм та захист держав Альянсу від встановлення КНР економічного контролю над стратегічними секторами економік держав-членів".

Політика розширення наразі залишається одним із найбільш суперечливих питань в новій Стратегічній концепції. Для підготовки необхідних передумов для післявоєнного шляху України до НАТО вже зараз у Стратегічній концепції та інших внутрішніх документах Альянсу важливо запровадити нове положення. Воно має визначати, які саме території країни-члена потрапляють під дію 5 статті про колективну оборону. Такий підхід до розширення дасть більше маневру щодо інтеграції країн Східної Європи з окупованими територіями і позбавить Росію подальшої мотивації до створення "держав-інвалідів", щоб завадити їх вступу до НАТО та ЄС.

Слід визнати що напад Росії на Україну в лютому зміцнив як сам Північноатлантичний альянс, так і інтеграційні наміри його потенційних членів. Це загалом відіб'ється на історичному змісті повістки Мадридського саміту.

Безпрецедентна консолідація позицій держав-членів НАТО посилює позиції Альянсу щодо стримування агресивних дій РФ.

Альянсу необхідно зміцнити партнерство з Україною і надати гарантії членства після завершення активної фази війни з РФ. Аргумент простий – сьогодні наша країна де-факто виконує роль форпосту безпеки на східному кордоні НАТО, несучи на собі той тягар агресії, який інакше буде спрямований на країни-члени Альянсу.

Настав час остаточно позбутися хибного "трикутника" НАТО-Росія-Україна і виправити помилку Бухареста, коли право вето на рішення щодо розширення Альянсу отримала третя країна. Сподіваємось, це відбудеться наступного місяця в столиці Іспанії.

Олександр Калініченко, юрист-міжнародник, керівник проєкту "Нотатки Атлантиста", для Gazeta.ua

×